Transición energética y conflictos socioambientales en Méxicosituación, problemas y perspectivas jurídicas para una transición justa

Resumen

La matriz energética global basada en los combustibles fósiles ha sido una de las principales causas de la desestabilización del Sistema Tierra. Estudios científicos comprueban que se han sobrepasado cuatro de las nueve barreras planetarias necesarias para el buen funcionamiento de los ecosistemas. Este panorama ha producido una creciente preocupación por parte de la comunidad internacional, motivo por el cual, a partir de distintos órdenes normativos se ha tratado de afrontar la cuestión, incidiendo de manera directa o indirecta en las políticas energéticas de los Estados, con el fin de reorientarlas hacia una transición para la descarbonización de la economía. La gobernanza global que supone esta transición tiene el desafío de plantearse objetivos claros para operar dentro de los límites planetarios y cumplir con la función estratégica del sector desde una perspectiva de justicia. En este contexto global, México se presenta como un país en transición energética, para ello, ha asumido compromisos internacionales en materia de cambio climático y en consecuencia, ha replanteado su política energética con la modificación del marco normativo. Los objetivos nacionales en la materia son claros, por una parte el incremento de la producción de los hidrocarburos (principalmente el gas natural incluido el no convencional) y por otra, el impulso de las energías renovables dentro de su matriz energética (principalmente la eólica). La implementación de lo anterior ha derivado en la planificación y ejecución de nuevos proyectos extractivos y de infraestructura energética. Tomando en cuenta el contexto social, económico y político del país, resulta pertinente analizar si las acciones relativas a la transición energética se están llevando a cabo de manera justa. Se parte de la hipótesis que debido a la ubicación geográfica de este tipo de proyectos, es posible la afectación de las poblaciones más vulnerables, y especialmente, a los pueblos indígenas. Estas poblaciones son susceptibles de violación de sus derechos humanos fundamentales, especialmente, del derecho a un medio ambiente sano, derecho al agua, derecho al desarrollo y otros derechos indígenas como la consulta o la preferencia sobre el territorio y los recursos naturales. El abordaje del problema es realizado a partir de un análisis crítico que pretende formular argumentos para evaluar si es posible, en las condiciones actuales, afirmar que la transición energética en México se está llevando a cabo de manera justa, y en todo caso, señalar cuáles deberían ser los factores que el Estado debería de tomar en consideración en su proceso de transición hacia la sostenibilidad. La metodología utilizada se basa en el método analítico descriptivo, con un enfoque deductivo. Se parte de aseveraciones generalizadas para luego llegar a su concretización en un nivel más específico y empírico; lo anterior se aplicará al análisis de diferentes instrumentos jurídicos en la materia que se consideran más relevantes para este estudio. Por lo tanto se seguirá la metodología propia de las ciencias jurídicas en el manejo de sus formantes –normativo, jurisprudencial y doctrinal– teniendo en cuenta no solo diferentes niveles normativos, sino también el método comparativo entre distintos sistemas. A ello se añadirá, para enriquecer el análisis, el uso de otras disciplinas de las ciencias sociales. A estos efectos, el presente estudio se desarrolla en cuatro capítulos: En el Capítulo I, titulado “Gobernanza energética global y crisis ambiental” se realiza un análisis conceptual de la gobernanza energética global y del cómo esta se relacionada con la crisis ambiental en acto. Con la finalidad de justificar la afirmación de la necesidad de una transición energética, se adoptan tres conceptos clave que sirven como marco teórico general que son, antropoceno, metabolismo social y barreras planetarias. En el capítulo II, titulado “Transición energética en México: Políticas e implementación” se estudia la política de transición energética en México. Con la finalidad de conocer el estado actual y las tendencias a futuro de la producción y uso de la energía en el país, se presenta una contextualización general de la matriz energética mexicana. Tomando como referencia la reforma energética de 2013, se analiza el marco jurídico de la transición energética, poniendo especial énfasis a aquellos aspectos relacionados con la materia socio-ambiental. Se identifican además, los tipos de proyectos más relevantes que están alineados a la política de estudio y que están en fase de planificación o ejecución y que por su naturaleza puedan representar importantes impactos socioambientales. En el Capítulo III, titulado “Conflictos socioambientales asociados a la producción de energía en México”, se realiza un estudio de casos de conflictos socioambientales asociados a la producción de energía en México. Se trata de un análisis sociopolítico, sin dejar de obviar las cuestiones jurídicas que se involucran en el surgimiento y tratamiento de dichos conflictos. Este análisis pretende visibilizar los principales desafíos y retos que tiene el Estado mexicano en la implementación de la transición energética, para prevenir y hacer frente a la problemática. Finalmente, el Capítulo IV, titulado “Elementos para la construcción de un modelo de Transición Energética Justa en México” se dedica al análisis de los límites a la implementación de las políticas de transición energética. Si bien, a pesar de que estas políticas pueden tener su lado noble, también pueden ser fuente de conflictos e injusticas socioambientales. En este tenor, se propone la “Transición Justa” no sólo como uno de los desarrollos teóricos contemporáneos más aptos para el análisis de la cuestión, sino también como fórmula práctica para abordar los problemas relacionados con el impacto social de las medidas de descarbonización. Se analiza además, los principales problemas que pueden representar un obstáculo en la implementación de las medidas hacia una transición justa en México y se proponen las que se consideran las vías más factibles para que el Estado pueda adoptarlas. Del análisis de lo anterior, las conclusiones más relevantes son: PRIMERA.- En el mix de la matriz energética mexicana no se observa una sustitución real de las fuentes fósiles, sino una adición de nuevas fuentes y por lo tanto, no existe una transición energética, en el sentido de que la dependencia de los combustibles fósiles no se verá reducida. SEGUNDA.- La implementación de la política de transición energética en México ha tenido como resultado el aumento y el surgimiento de nuevos conflictos socioambientales asociados a la producción de energía (extracción hidrocarburos por fracturación hidráulica y generación de energía a partir de la eólica), cuyo factor común determinante es la falta de implicación de la sociedad en todo el proceso deliberativo, existe una desinformación o una mal información generalizada de la población en relación con el tema, y los mecanismos de consulta indígena –si es que existen– son realizados por mero formalismo sin cumplir con los elementos mínimos determinados en instrumentos jurídicos internacionales de los que México es parte, como el Convenio 169 de la OIT, o la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. TERCERA.- La transición justa como concepto integrador de cinco perspectivas de justicia (justicia ambiental, justicia ecológica, justicia climática, justicia energética y justica social), debería ser utilizado en el abordaje de los problemas y conflictos relacionados con la transición energética en México. Desde este marco teórico conceptual, en la estrategia de transición energética se tendría que velar como mínimo por lo siguiente: 1. Orientar a la actividad económica del país hacia el respecto de los límites biofísicos de los sistemas ecológicos, creando mecanismos jurídicos para reconocer que estos límites forman una especie de Grundnorm, a efecto de conseguir su estabilidad a largo plazo. 2. Aplicar a nivel interno, el fundamento del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, tan referenciado en el ámbito del cambio climático. 3. Integrar elementos como el reconocimiento, el acceso a la información y a la participación ciudadana. 4. Incluir al mundo no humano como un elemento fundamental en el análisis de la sostenibilidad de cualquier proyecto extractivo o de infraestructura eléctrica. 5. Asegurar la correcta distribución y acceso a los servicios de energía por parte de toda población, puesto que su carencia repercute en el goce de derechos fundamentales. 6. Formular estrategias para la reducción del consumo de energía. Las fuentes de energía renovables dentro del mix energético deben ser pensadas como sustitutas de las fuentes fósiles y no como una adición. CUARTA.- El actual marco normativo mexicano incluye, aunque de manera sectorial y fragmentada, algunos elementos que pueden ser considerados en un modelo de transición justa, no obstante, a pesar de que existen las herramientas normativas que pueden ser usadas directamente en la política de transición energética, preexisten factores que dificultan la efectividad de las normas: 1. Presión para conseguir un crecimiento económico a corto plazo. 2. Los combustibles fósiles, principalmente el petróleo, han sido durante mucho tiempo, la base del crecimiento económico del país. El descubrimiento de reservas no convencionales genera un nuevo interés para la economía nacional, por lo que es de esperarse que la transición hacia fuentes renovables de energía no se lleve a cabo de manera representativa o radical. 3. La energía es un sector estratégico del Estado, lo que le concede el carácter preferencial sobre cualquier otro que pueda contravenirle. 4. Existe un debilitamiento de las Instituciones públicas que entorpecen el estado de derecho. A pesar de que en México existe diversa legislación y normativa que promueven la participación, concurre una notable ausencia de procesos participativos, o bien, los resultados de los mismos son restringidos. 5. El acceso a la información ambiental se presenta de manera no sistematizada y poco articulada entre las instituciones gubernamentales, coexiste además una falta de transparencia por parte del sector público. QUINTA.- La actividad económica del sector energético, incluso aquellas relacionadas con las energías renovables, además de generar impactos en el medio ambiente, también puede generar violaciones de los derechos humanos; en México las poblaciones más afectadas por este tipo de actividades son las más pobres, incluyendo a los pueblos indígenas. En este sentido, el reconocimiento de los derechos humanos en su versión colectiva debería ser un elemento fundamental en la política energética mexicana. SEXTA.- En definitiva, una política sostenible debe considerar los límites del planeta y la justicia social. En este sentido, el Marco Estratégico de Energía y Clima de España, (que se encuentra aún en fase de formulación) puede servir como marco de referencia para un posible replanteamiento del modelo de transición en México, en tanto que se muestra atento a las cuestiones sociales y ecológicas implicadas en el proceso de transición incorporando ideas teóricas como la de barreras planetarias y transición justa. Este documento es un importante modelo que puede servir de inspiración en las políticas de transición justa, incluyendo el caso de México. SÉPTIMA.- La situación, problemas y perspectivas de la transición energética en México analizadas a largo de este estudio, permiten afirmar que si bien existe la urgencia por transitar hacia una economía más sostenible, en países como México, cuyas instituciones relacionadas con la defensa de los derechos humanos no funcionan como deberían, existe el riesgo de que las medidas adoptadas en la materia sean fuente de importantes injusticias. Se ha demostrado en la presente investigación, que existen tanto elementos dentro del marco normativo mexicano, como modelos de referencia, que pueden servir para una correcta formulación de la política de transición energética, desde una perspectiva justa. No obstante, los problemas del país, no son concernientes la falta de producción normativa, sino la falta de efectividad en el cumplimiento de las mismas. Por tanto, México debe asumir este desafío, e incluir y hacer partícipe a la sociedad civil en los asuntos concernientes a la política energética de transición. La reciente adhesión al Acuerdo de Escazú demuestra una aparente voluntad política para encaminarse hacia una democracia ambiental, que puede ayudar a alcanzar los objetivos de la transición justa. Sin agotar, obviamente, el análisis de un tema tan amplio y complejo, la presente tesis doctoral es la culminación de una investigación que pretende ofrecer una visión jurídica crítica y detallada de la política de transición energética en México y que sugiere la necesidad de un replanteamiento de la misma, desde los aspectos normativos y procedimentales que permitan incorporar en su implementación, la consideración de componentes de justicia social y ambiental, a fin de alcanzar el éxito en la transición energética y poder entonces hablar de una transición justa.